Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» несмотря на название, упоминающее о поправке в единственном числе, содержит не одно и не два, а целый комплекс изменений
Корректируются главы Конституции о Президенте, Федеральном Собрании, Правительстве РФ, судебной власти и прокуратуре, местном самоуправлении. То есть Конституция фактически будет обновлена.
В (ст. 136) Конституции Российской Федерации устанавливается, что поправки к главам 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов. Для их принятия требуется не менее двух третей голосов депутатов Государственной думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации. Там же устанавливается, что поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Но, принятый Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» предусматривает, что после его одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов РФ вступает в силу только третья статья этого закона. В ней говорится, что президент направляет в Конституционный Суд РФ запрос о соответствии закона первой, второй и девятой главам Конституции. Конституционный Суд РФ, в соответствии с данной статьей, обязан дать заключение в семидневный срок. Если Конституционный Суд РФ даст отрицательное заключение, поправки в силу не вступают и общероссийское голосование не проводится. Если заключение окажется положительным — вступает в силу вторая статья закона, предусматривающая общероссийское голосование, которое назначает Президент РФ. Если за поправки проголосуют более половины граждан от числа принявших участие в голосовании, поправки, изложенные в статье 1 закона, вступят в силу. Если меньше — не вступят.
Сама по себе идея проведения такого голосования по поправкам, вероятно, не противоречит статье 136 Конституции РФ. Тем самым устанавливается порядок, которым предусматривается голосование после одобрения всеми органами, в чьей компетенции такое одобрение поправок уже произошло, а в случае если будет отрицательное голосование, то поправки в силу в соответствии с законом не вступят. При этом статья 136 Конституции РФ не предполагает возможность невступления в силу поправок, одобренных Государственной Думой, Советом Федерации и двумя третями региональных парламентов. Цель установления такого порядка вступления конституционных поправок очевидна: в силу важности и значимости предлагаемых конституционных изменений получить и легитимацию не только со стороны органов законодательной власти, но со стороны большинства населения страны.
Имеют особенности конституционные поправки, касающиеся деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, например, по запросу Президента проверять на соответствие Конституции РФ проекты законов до их вступления в силу; разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации и другие.
Анализ показывает, что для воплощения многих норм конституционных поправок важных и необходимых для дальнейшего поступательного развития России будут приниматься отдельные федеральные законы, например: о социальной справедливости при назначении и определении размера пенсий; о постоянным местом пребывания федеральных органов власти, которое может быть не только Москва, но и другие города. О том, как эти нормы будут конкретизироваться в текущем законодательстве и находить отражение в правоприменительной практике, можно будет судить об их эффективности. Вместе с тем, очевидно, что реализация этих положений будет сопровождаться немалыми трудностями, порождаемыми экономическими, социальными, политическими проблемами.
Одна из самых сложных и необходимых поправок — приоритет Конституции РФ над международным правом. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которую поправки не затрагивают, где устанавливается, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция РФ (ст. 16) устанавливает, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить главе 1 Конституции РФ, регулирующей основы конституционного строя и закрепляющей роль международного права (глава 1, статья 15 Конституции РФ). В статью 79 Конституции РФ предлагается дополнить следующим положением: «... Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». То есть фактически в Конституции РФ закрепятся то постановление, что ещё в июле 2015 года принял Конституционный Суд РФ . Согласно нему Россия вправе не исполнять решения межгосударственного органа по защите права и свобод человека, если данное решение противоречит Конституции РФ и практика правоприменения не изменится. Конституционным Судом РФ уже были приняты постановления, разрешающие не исполнять решения ЕСПЧ . Фактически, ничего кардинально нового не предлагается только конституируется данное положение, но при этом убирается возможность конфликта вытекающего из обязательств международного договора и Конституцией РФ. Совершенно очевидно, Россия останется членом Совета Европы. Юрисдикция ЕСПЧ на неё по-прежнему будет распространяться. На практике это означает, что Россия, например, получит легальную основу для отказа от исполнения решений ЕСПЧ или Гаагского суда. То есть Россия на законных основаниях сможет не выполнять некоторые негативные для себя решения межгосударственных органов.
Следует констатировать, что в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, заложена модель разграничения государственных полномочий в пользу Президента Российской Федерации. Федеративная система органов государственной власти не достигла устойчивого структурно-функционального системного равновесия. Для выравнивания системы сдержек и противовесов нормы Закона направлены на оптимизацию и перераспределение президентской власти, в том числе в пользу палат парламента Российской Федерации, что следует оценить позитивно. Государственная Дума, получив право «утверждения» кандидатуры Председателя Правительства РФ, тем не менее, не может затем снять с должности утвержденного ею же Председателя Правительства, а при отказе в утверждении внесенной Президентом кандидатуры рискует быть распущенной. Остается в действии часть 4 статьи 111, согласно которой «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Она продолжит действовать в рамках толковании Конституционного Суда Российской Федерации, который подтвердил право Президента представлять Государственной Думе на рассмотрение два или три раза подряд одного и того же кандидата, даже если он уже отклонялся Государственной Думой.
В новой редакции статьи 112 Конституции РФ позитивно оценивается наделение Государственной Думы новым полномочием по утверждению представленных Председателем Правительства РФ кандидатур членов Правительства. Но при этом, Государственная Дума не наделяется полномочием по отзыву этих членов Правительства, даже если их работа будет оцениваться Государственной Думой как неудовлетворительная, такое право остается только у Президента РФ. Текст нормы не определяет, какие либо юридические последствия в случае отказа Государственной Думы в утверждении какой-либо кандидатуры. В политической практике, в случае непопулярных действий членов Правительства РФ может привести к снижению рейтинга Государственной Думы, которая их утвердила.
Закон (п. 4 статье 83) Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» устанавливает положение, согласно которому Президент РФ получает полномочие вносить в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий. Соответствующее полномочие Совета Федерации по прекращению полномочий судей устанавливается в новом пункте «м» статьи 102. Очевидно, что понятие «поступка, порочащего честь и достоинство судьи» является весьма широким по своему содержанию и требует конкретизации в текущем законодательстве. Остается пока открытым вопрос о том будет ли указанное выше прекращение полномочий указанных категорий судей осуществляться в рамках специальной процедуры и как предлагаемый порядок будет соотноситься с действующим порядком в части компетенции органов судейского сообщества (Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации).
В соответствии с Законом количественный состав Конституционного Суда уменьшается с 19 до 11 судей. Конституционной Суд наделяется новыми функциями — предварительным конституционным контролем, по запросам Президента рассматривать: конституционность федеральных законов, принятых квалифицированным большинством Государственной Думы и Совета Федерации в порядке преодоления президентского вето, а также конституционность федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой и Советом Федерации. Происходит введение института предварительного конституционного контроля в отношении проектов законов субъектов Российской Федерации. При этом среди ученых возникает вопрос о том, сможет ли Конституционный Суд в будущем рассматривать закон, подвергнутый такому предварительному конституционному контролю, в порядке последующего конституционного контроля, когда данный закон начнет действовать на практике и может повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Предлагается позитивное установление поправкой п. е5 дополнить статью 83, согласно которой президент «формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». Полномочия и статус Госсовета в поправке не обозначены — их установят в специальном законе.
Позитивным является то, что Государственный Совет Российской Федерации как системообъединяющий органом государственной власти, имеющим конституционно-властные координационно-согласительные функции, мог бы кардинально повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне и контроля стратегии развития, планов развития страны и регионов.
Следует отметить позитивность внесенных поправок в ст. ст. 131,132 Конституции РФ, которые позволят более эффективно выстроить систему взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправлении в целях решения общих задач по обеспечению интересов населения на соответствующей территории.
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» вносится часть конституционных норм идеологического значения, закрепляя в Конституции такие ценности, как «память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога»; «историческая правда»; «патриотизм, гражданственность и уважение к старшим», что надлежит воспитывать в детях; русский язык как язык «государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации»; «общероссийская культурная идентичность»; институт брака «как союза мужчины и женщины». К этим поправкам следует отнестись позитивно, Российское общество требует построения сильного, социального государства на основе собственных национальных традиций, величие и мощь России неотделимы от благополучия и духовности ее народа.
Заслуживают положительной оценки предлагаемая норма о строгом ограничении возможности пребывания одного лица в должности Президента Российской Федерации только двумя сроками, независимо от наличия перерыва между сроками (исключение из части 3 статьи 81 слова «подряд»), а также норма п. т ст. 71 устанавливающая ограничения для замещения государственных и муниципальных должностей, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. К сожалению, не приняты ограничения на владение зарубежной собственностью. Если есть зарубежная собственность, то она финансово должна обслуживаться, а без финансового счета такое обслуживание невозможно. Так же, можно отметить, что не приняты поправки конфискации имущества у коррупционеров и чиновников в случаи незаконного его получения, а такая конфискация, по мнению большинства экспертов и граждан , необходимая мера в сегодняшних российских реалиях. Полагаем, что указанные проблемные вопросы могут быть предметом будущих конституционных поправок.
В заключении отметим, что в отечественной конституционной юриспруденции длительное время обсуждается вопрос о принятии необходимых, отвечающих на правовые вызовы стоящих и прогнозируемых перед российским государством качественных поправках к Конституции Российской Федерации.
Конституция с принятыми поправками в современном правовом и историческом пространстве России, в общем, имеет важный политико-правовой и социально-экономический смысл и несет в себе символический ген традиции об опыте конституционных преобразований. Она выражает конституционные ожидания большинства населения в контексте правового, политического, экономического и социального развития государства и общества, в том числе ожидания граждан о правовой и социальной справедливости, их надежды на улучшение социального благополучия и демократического участия для согласования потребностей и интересов индивидов с интересами общества и государства.
