Переход России на новую бюджетную модель -- программный бюджет -- может не состояться, признают эксперты, работавшие над бюджетной реформой. Написать осмысленные целевые программы для нескольких ведомств почти невозможно.
В правительственной программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года много неточностей, которые ставят под вопрос возможность ее реализации, признали эксперты рабочей группы, готовившей проект бюджетной реформы.
«Пока неясно, заработает или нет предложенная в программе новая система финансового контроля, -- говорит Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов, участвовавший в обсуждении программы. -- Даже в пилотном режиме она еще не апробирована».
Переход на программный метод бюджетирования предполагает формирование министерствами и ведомствами долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ. На них правительство будет выделять средства. Результативность работы будет оцениваться по количественным показателям, ведомства будут предоставлять отчетность по целевым программам. Переход на программный бюджет запланирован на 2012 год.
По словам Владимира Климанова, аналогичные документы уже принимались. Например, в 2004 году было принято постановление правительства о повышении эффективности бюджетных расходов и была утверждена концепция реформирования бюджетного процесса на три года. «Она тоже была нацелена на бюджетирование, ориентированное на результат, но внедрить это так и не удалось».
Владимир Климанов рассказывает, что до сих пор «сохраняется двойственность в понимании того, зачем вообще вводить программный принцип»: Минфин пытается придать осмысленность текущей деятельности органов госвласти, а большая часть распорядителей бюджетных средств -- найти в условиях сжатия финансовых возможностей новые инструменты лоббирования своих отраслевых интересов. «Наверняка возникнет отчетничество в реализации мероприятий, -- опасается экономист. -- Если всех обяжут переформатировать свои расходы под программные цели, эта задача будет технологически выполнена, но будет ли она выполнена со смыслом -- неизвестно».
О том же предупреждает и генеральный директор Экономико-правовой школы ФБК Сергей Пятенко. «Любой умелый бюрократ легко и непринужденно может достичь нужных показателей, ничего не меняя в своей работе, -- говорит он. -- Если для МВД показатель -- раскрываемость преступлений, чиновники министерства будут вести статистику одним образом, если показатель -- отношение раскрытых преступлений к числу заявлений, статистика будет вестись другим образом».
Заместитель директора Межведомственного аналитического центра Юрий Симачев не верит в то, что любому ведомству можно задать числовые ориентиры деятельности. «Надо четко понимать, что есть определенные пределы для использования количественных показателей, -- отмечает он. -- Далеко не все новые качества, к которым стремится министерство, можно отразить количественными показателями». Как показал опыт ДРОНДов (докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств), запланированные показатели деятельности зависят от множества различных факторов, выходящих за рамки компетенции тех или иных министерств, напоминает эксперт. «Числовые показатели очень важны для контроля и мониторинга, но они не должны быть самоцелью. Вводить количественные оценки надо, но должна быть терпимость и к качественным показателям», -- говорит он.
Юрий Симачев также отмечает, что не все планы ведомств можно привести в формат долгосрочных целевых программ. «Это возможно только в условиях очень стабильного, очень предсказуемого, очень эволюционного развития. Но мы пока не вышли на такой тренд», -- говорит замглавы центра. Кроме того, есть уникальные сферы, например культура, в которых переход к долгосрочным программам крайне сложен в принципе, добавляет он.
Минфин уже разработал критерии оценки качества финансового менеджмента. Министерства, находящиеся в верхних строчках рейтинга, в большей степени работают на результат и поэтому с большей легкостью перестроят свою деятельность, чтобы удовлетворять программе повышения эффективности бюджетных расходов. «Например, Минприроды и Минобрнауки находятся ближе к началу списка, потому что активно внедряют новые формы финансовых механизмов, а есть ведомства, которые отстают в этом вопросе, например Минсельхоз и Минкультуры», -- говорит Владимир Климанов.
Он также напоминает, что ряд ведомств «носят очень специфический характер». «Они получают свои прямые задачи от президента, поскольку непосредственно ему подчинены, а в то же время в целом регламентирует их деятельность правительство, -- говорит экономист. -- Особенно сложно работать с их подведомственными учреждениями, которые к тому же часто имеют закрытый характер, поэтому разобраться на экспертном уровне, чем они занимаются, довольно сложно».
У разработчиков правительственной программы остаются вопросы и о независимых распорядителях бюджетных средств. «У Минфина постоянно возникает соблазн если не укрупнения, то очень сильного упорядочивания их деятельности, -- рассказывает директор института. -- Отдельными распорядителями являются и Российская академия наук, и даже ее Сибирское отделение, и Большой театр, и Московский государственный университет, и еще несколько самостоятельных организаций».
Экономист приводит курьезный случай, когда Российский гуманитарный научный фонд в конце февраля был отнесен к отстающим по распределению средств. «А в нем просто-напросто еще не прошли конкурсы и поэтому деньги еще не распределялись, -- говорит Владимир Климанов. -- Понятно, что у деятельности каждого ведомства есть свои особенности и она не всегда регулируется едиными процедурами».
По его словам, в программу заложено еще несколько спорных нововведений, провал в реализации которых может затормозить осуществление всей программы. К таким нововведениям он относит, к примеру, выделение третьего типа учреждений (наряду с бюджетными и автономными) -- казенных, а также определение государственных и муниципальных услуг, от которого зависит, какие из услуг могут оказываться на платной основе.
Главной целью программы он считает «нахождение идеологической составляющей деятельности органов государственной власти». «Мы должны понять, до какой степени государство должно быть обязанным расходовать средства и где эта обязанность кончается. Пока эта общая идеологическая основа, к сожалению, не очень улавливается в документах», -- сетует экономист.
